“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。目前，深圳、上海、广州已先行一步，开启城市更新地方立法实践。今年3月1日，全国首个城市更新地方立法《深圳经济特区城市更新条例》正式施行;7月21日，《广州市城市更新条例(征求意见稿)》结束向社会公开征求意见;9月1日，《上海市城市更新条例》正式施行。

助力老旧小区改造

城镇老旧小区改造是城市更新的重要组成部分，也是城市更新立法中关注的焦点。从目前三地的立法实践来看，虽然立法内容各有侧重，但老旧小区改造都是其中的重点。

8月31日，在国新办举行的“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会上，住房和城乡建设部副部长黄艳表示，各地在实施城市更新行动中，要由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重。在进行城市更新工作中，应该划出重要底线，控制大规模拆除，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板。

《深圳经济特区城市更新条例》明确，综合整治类城市更新是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，采取修缮、加建、改建、扩建、局部拆建或者改变功能等一种或者多种措施，对建成区进行重新完善的活动。旧住宅区和旧商业区因配套设施不完善或者建筑和设施建设标准较低的，可以采取整饰建筑外观、加建电梯、设置连廊、增设停车位等措施实施综合整治类城市更新。

《上海市城市更新条例》则更偏向于由政府部门统筹旧区改造工作。其中规定，住房城乡建设管理部门按照职责推进旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造等城市更新相关工作，并承担城市更新项目的建设管理职责。本市设立城市更新中心，按照规定职责，参与相关规划编制、政策制定、旧区改造、旧住房更新、产业转型以及承担市、区人民政府确定的其他城市更新相关工作。市、区人民政府应当安排资金，对旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新项目予以支持。

避免出现大拆大建

8月31日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中称，近期，各地积极推动实施城市更新行动，但在推进过程中，出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式，以及大拆大建、急功近利的倾向，有些地方出现随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、增加生活成本，产生了新的城市问题。

为此，住建部强调，实施城市更新行动要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。

在各地出台的城市更新计划中，“不大拆大建”成为关键词。《深圳经济特区城市更新条例》强化历史文脉保护，不搞大拆大建。强调城市更新应当加强对历史风貌区和历史建筑的保护与活化利用，鼓励实施主体参与文物、历史风貌区、历史建筑的保护、修缮和活化利用以及古树名木的保护工作。实施主体在城市更新中承担文物、历史风貌区、历史建筑保护、修缮和活化利用，可以按规定给予容积率转移或者奖励。

北京提出，在实施城市更新行动中，将聚焦城市建成区存量空间资源提质增效，不搞大拆大建，除城镇棚户区改造外，原则上不包括房屋征收、土地征收、土地储备、房地产一级开发等项目。

《广州市城市更新条例(征求意见稿)》侧重依法依规保护城市文脉，提出城市更新涉及历史城区、历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史风貌区、传统村落、文物古迹、古树名木、历史建筑(含线索)、传统风貌建筑(含线索)和预先保护对象等历史文化遗产的，应当按照已批准的保护规划和相关法律、法规等对保护保留对象进行保护利用，并依法办理审批手续。

城市更新仍在探索

目前城市更新的政府架构、配套政策尚处于探索阶段，城市更新的立法也才刚刚起步。按照住建部的要求，城市更新不沿用过度的房地产开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济效益，不搞房地产化的开发方式。那么，城市更新究竟应该采取什么方式?

中国人民大学国发院城市更新研究中心主任秦虹认为，主要应从过去的开发模式转变为经营模式，鼓励企业长期运营，持续改造投入，以现有资源所有者及居民出资参与微更新的方式，来推动城市更新。

例如，在国家发改委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中，对加快城市更新提出了“三区一村”要求，即在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新行动。“不论是发改委印发的文件，还是住建部新近出台的文件，都强调城市更新不是大拆大建，而是以持有经营的更新方式为主。”秦虹表示。

广东省房协专家委员会主任委员、世联行首席技术官黎振伟表示，当前我国已经进入城市更新3.0时代。城市更新1.0时代是空间再造，2.0时代是内容升级，3.0时代则是为城市赋能。要立足于城市“永续发展”的核心价值，在正确把握未来变化基础上，改善城市人居环境，恢复或维持许多城市已经失去或正在失去的“城市时代牵引力”的功能，激发城市活力。

黄艳表示，城市更新的工作刚刚起步，仍在探索过程中。下一步，住建部将推进城市更新试点，探索城市更新的方法路径，推出一批示范项目，积极、妥善、有序地实施城市更新行动。

(记者 李远方)

关键词： 城市发展 品质提升 城市更新 法治轨道