老人们在“南京时间银行”APP下单，时常无人接单。因此，在日常近乎饱和的工作之余，作为南京养老服务时间银行(下简称南京时间银行)社区服务点的养老机构人员还需承接订单，开展志愿服务。

不少大学生注册志愿者难以长期参加南京时间银行的养老服务，能否将所需的居家养护服务交给时间不规律、工作不持续的这些年轻志愿者?许多老人颇有疑虑。

由于出差、学习、跳槽等，中青年志愿者及其家庭时常会在各城市之间流动。国内、省内各地的“时间银行”越来越多，但迄今南京时间银行仅支持市内服务时间的存储和兑换，志愿者们累积的时长无法在其他省市兑换为所需的养老或志愿服务。

这不仅是南京时间银行平台、志愿者与所服务的老人们遭遇的烦恼，国内几乎所有城市的“时间银行”都面临着相似的新问题，在不同程度上阻碍了这一互助养老服务平台在我省和全国的推广，延缓了更多志愿者和老年人加入的脚步。

时间银行种种“成长中的烦恼”，一部分源于平台自身的制度设计、技术手段的不完善，使用者的不匹配，但根本因素在于供需之间的差距。迄今，在以多元化、精准化、科学化为特征的高质量养老服务市场，供给远远不敷需求。

2019年末至今，时间银行在南京全市范围发展已三年有余，形成了市场化引导互助养老的新模式。其间，国内北京、上海、广州、青岛等超大和特大城市，省内无锡等大城市，时间银行陆续落地。时间银行的设计思路与运营机制，为国家应对人口老龄化、实现高质量养老服务提供了一条创新路径。然而，时间银行仍只是作为高质量养老服务市场一种新的补充供给模式，无法扭转供不应求的现状。

市场之手虽然能够在一定层次和领域发挥明显作用，但绝不是万能的。尤其在公共服务属性更为突出的养老市场，当市场之力无法完全有效配置资源、调整供求关系时，政策之手必须发挥更充分的作用。

“时间银行”的瓶颈何在

现实中，南京时间银行究竟存在哪些瓶颈?时间银行模式从南京走向江苏全省和全国主要城市，还有多长的路?

作为国内首家政府主导的市级养老服务时间银行、实质上的先行示范，南京时间银行发展至今，仍存在不少不易解决的矛盾问题。首先是老人的接受度。秦淮区悦华洪武养老综合服务中心站长刘湘梅告诉记者，从在“南京时间银行”APP下单到服务评价，需要使用智能手机进行一系列网上操作，对许多不会使用智能手机、身边又没有子女代下单的独居老人来说，使用体验并不友好。其次，目前的注册志愿者多是大学生，因忙于学业，时间有限，通常只能在周末接单提供志愿服务。一些志愿者只是为了完成学分，难以长期坚持。由此造成的志愿者实际数量不足，还会带来连锁反应。时间银行通常采用就近就便原则，订单优先按照距离分配。刘湘梅坦言，“悦华洪武”是自负盈亏的社会机构，位于社区内，距离老人们最近，由于经常出现在“南京时间银行”APP下单无人接单的情况，悦华洪武的工作人员还需补位服务。疫情导致减员的背景下，机构的资金压力在加大。

虽然无锡、溧阳等地时间银行的运营团队来自南京时间银行，但省内不同城市的时间银行之间，目前仍不能通存通兑志愿服务时长。对因户籍迁离注销账户的志愿者，南京的规定是：按照最新公布的该市非全日制小时工资标准的10%给予一次性补偿。南京市鼓楼区时间银行负责人严闯向记者解释，实现更高一级——即跨市甚至全省、全国范围服务时间通存通兑的难点，一是每个城市时间银行的服务时长标准不同，二是城市、省份、地区之间存在经济发展水平的差异，相同的服务时间在各地的实际价值并不相等。

此外，时间银行志愿者们自身的需求也各不相同。目前，南京时间银行积累的志愿时长上限为1500小时，年满60周岁以后方可使用。但迄今为止，实际兑换者较少。更多的年轻志愿者还是会选择将志愿时长捐回市时间银行总池。许多低龄老人主要是为了发挥余热，老有所为。不少中青年人则是因为曾得到过帮助，为了回馈社会。

专家指出，当前时间银行模式最大的局限有三：其一，服务不规范，标准不完善。其二，志愿服务人员不足，专业服务水平还有待提高。其三，缺乏顶层设计和政策支撑，包括国家和省级层面，财政投入有限。

业内人士认为，居家养老在我国养老服务体系中仍占主流，社区养老、机构养老为辅。欲构建高质量的养老体系，大力发展主要服务于居家养老的新业态、新模式是关键所在。早在2018年，民政部就明确将“时间银行”纳入全国居家社区养老服务改革试点范围。然而由于缺少国家层面顶层设计，风险防控、互联互通、统一标准等问题一直得不到解决，时间银行在全国的推广步伐并不快。

创新模式如何完善

既然是高质量养老服务供给的有效补充，以时间银行为代表的养老市场新模式如何进一步完善?在市场之手继续引导的同时，政策之手如何能够更加精准、科学地调控资源?众多业内人士和专家提出了自己的看法和建议，且颇为相似。

今年两会期间，多位代表委员提出了在国家层面构建时间银行统一机制的建议。全国政协委员刘红宇认为，作为舶来品，时间银行在中国的探索已经有20多年的历史，如果还继续按试点的方式往前走，很难解决最核心的问题——如何跨区域兑付。中国的流动人口数量庞大，因此欲推行时间银行模式，国家的顶层设计是重点。只有制定刚性兑付的国家信用保障制度，才能在全国范围推行。他建议，总结各地试点经验，在时间银行的运营、管理、服务时间计量及换算、评价监督等多个方面编制统一的国家标准;建设时间银行的大数据平台，为全国通存通兑提供基础，方便“候鸟式养老”和异地兑付。同时，应将医疗、法律、文化等领域的专业服务纳入时间银行存兑范围，制定不同工种时间“折扣率”。国家设立专项基金，必要时通过购买服务为时间银行兑付兜底。

全国政协委员、南京工业大学校长乔旭期望，进一步完善国家养老制度，制订“时间货币”标准化计量兑换细则，运用互联网、大数据、区块链等技术，加强信任机制建设。全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁认为，很多60多岁的人身体健康、充满活力，是我国宝贵的老年人力资源。她建议，对老年劳动力资源进行跟踪调查、统计和管理，推进老年人互助养老，以此增加时间银行志愿者的供给。

南京养老服务时间银行运营负责人史秀莲表示，南京是率先试点政府主导时间银行模式的城市，希望更多的城市将来能够统一行动、统一标准，这样才能够让受益群体更容易接受新生事物。今年3月初，由南京、无锡、溧阳、青岛四市共同开展的“学雷锋月333志愿活动”，主要目的之一就是希望通过全国多个城市的共同推动，吸引更多城市、更多团体加入时间银行这一平台。

严闯认为，应为时间银行提供政策保障，譬如，列入南京市民生工程，由市政府主导，民政局等部门对接，出台政策文件保障运行。南京市每个街道的综合养老服务中心以及所有3A以上评级的居家服务中心，必须设有时间银行的服务，鼓楼区已为这些服务点提供财政补贴。应切实保障志愿者权益。如将时间银行守信记录当作志愿者个人信用的补充证明。此外，在国家、省级层面，能否通过《江苏省志愿服务条例》明确：志愿者在考公或者事业单位时优先录取。

据悉，江北新区将吸纳更多具备专业技能的低龄老专家加入“夕阳智库”，继续填补志愿服务供给的缺口。鼓楼区计划出台更多实际奖励措施，如参照南京市诚信好市民待遇标准，给予优秀志愿者奖励和优惠，以及人才引进中享受优先录取等政策优惠。

高质量的“苏适养老”

需更精准的政策之手

“苏适养老”，是我省“十四五”时期将要打造的养老服务品牌，其衡量标准是供给高质量、普惠高水平、享老高品质。欲在2025年前实现这一目标，亟待更精准、更科学、更有效的政策之手。

“十三五”期间，我省养老服务发展较快，普惠服务领域已拥有较好的基础。据省民政厅统计，这五年，省级财政累计投入养老服务体系建设经费42.2亿元，带动市县财政安排专项资金130亿元以上。全省共建成各类养老床位74.3万张，每千名户籍老年人拥有养老床位40张，较“十二五”末分别增加16.3万张、4.8张。全省护理型床位占比63.74%，智慧养老服务平台实现县域范围全覆盖。

但是，进入“十四五”以来，我省养老服务需求的新特征日益凸显。全省人均预期寿命已超过78周岁，人民生活水平不断提高，广大老年人的服务需求逐渐从保障生存型向品质生活型转变，社会角色逐渐从接受照顾型向寻求社会参与型转变，这需要进一步深化养老服务供给侧结构性改革，推动提质增效，不断满足老年人日益增长的多层次多样化需求。但与我省老年人群体的最新需求相比，养老服务的短板与不足依然存在。譬如，养老服务供给和需求的适配性不够均衡，养老服务质量有待提高，服务专业化、精细化发展水平不足，人才存在较大缺口，在推动养老服务新产业、新业态、新模式发展方面有待进一步发力，等等。

《江苏省“十四五”养老服务发展规划》指出，推动养老服务高质量发展是我省推进“强富美高”新江苏建设的重要内容，须持续强化顶层设计、推动改革创新，形成各地政府主导、社会与市场协同参与的养老服务发展新格局。规划明确提出，进一步激发社会力量投身养老服务的积极性，发挥市场配置非基本养老服务资源的决定性作用。推进养老服务精细化管理，试点养老服务时间银行。实施“科技+养老服务”行动，精准对接养老服务需求和供给。政策与资金扶持方面，“十四五”末，省本级和市、县(市、区)政府用于社会福利事业的彩票公益金55%以上用于支持发展养老服务。“十四五”时期全省养老服务领域吸纳新增就业10万人。以此着力满足老年人医疗、教育、娱乐、精神慰藉、社会参与等多样化服务需求。

正如南京很多养老服务业内人士所言，养老既是事业，也是产业。想要实现史秀莲、刘湘梅们“精准高效服务于老年人”的愿望，不仅需要时间银行平台与志愿者、各类养老机构与专业服务者的创新与努力，更需要政府的科学引导、大力扶持。“十四五”全省及各地养老服务规划落地实施之际，相信更精准的政策之手终将孕育出更长久的力量。

(记者 王峻峰)

关键词： 高质量苏适养老 需更精准 政策之手 创新模式 时间银行